厘清谣言定义 严密民防立法

《民防纲要法》法案建议增设制裁大灾大难期间故意造谣传谣行为的罪名(法案第二十五条“突发公共事件下妨害公共安全、秩序与安宁罪”),对于有效预防和制止大灾大难期间谣言对公众的危害十分重要。考虑到有市民和个别团体对有关谣言的表述,特别是对于何谓谣言及谣言在什么情况下才构成犯罪等存在不同的理解和疑虑,保安当局经对有关条文进行更深入的研究,并持续听取社会各界的意见和建议,同时参考国际上对谣言的立法惯例后,对有关罪名的条文表述(详见附表)作进一步优化,并已向立法会相关委员会提出冀以新的条文表述取代法案原来文本有关表述,以进行细则性讨论。以下保安当局将就有关条文的新旧表述进行比较,以便向公众简介罪名的特点及政府严密民防立法的态度。

  • 仅限特民防状态适用

无论条文表述如何变化,有关罪名始终只会适用于“即时预防或更高级别的状态”,也就是民防架构启动之时,因此不能以平时作出的谣言行为入此罪,这与国际上对谣言不分时候恒常规范及惩处的处理要严格得多。

就以市民最常经历的台风为例,当悬挂八号风球时,有人散布足以引起公众恐慌的谣言,便很有可能触犯了“突发公共事件下妨害公共安全、秩序与安宁罪”,而在改发三号风球且民防架构停止运作后,即使有人造谣生事,亦不能以有关罪名将其缉拿归案。

  • 严密设定谣言定义

为了让市民更好地了解有关罪名,以免对谣言的法律描述,特别是对原先条文中使用例如“易损性”、“无依据”或“别有用意”等来自现行《刑法典》和民防法令的法律用语或专业术语存在不同的理解,保安当局建议将条文规定谣言的部分重新表述,强调谣言就是内容与突发公共事件或民防行动有关的险情、灾情、疫情、警情,并且按照一般人的理解,客观上便能断定有关资讯是足以引起社会恐慌的虚假消息。

举例说,在突发公共事件下,有人造谣指不久将来气象局将发出暴雨警告,一般来说发出暴雨警告的讯息根本不足以引起公众恐慌,但如果有人谣传邻近地区在本澳黑色风暴潮信号生效期间泄洪,至少对居住在低洼地区的居民来说,有关虚假资讯便足以引起公众恐慌。

交立法会第一文本

新建议文本

“一、……与突发公共事件的风险、威胁、易损性,以及应对行动等有关的虚假、无依据或别有用意的消息……”

“一、……与突发公共事件及其应对行动的内容和情况有关,且在客观上足以引起公众恐慌的虚假资讯……”

而在具体操作方面,当有关讯息例如经官方澄清属虚假讯息后、有关人员继续编造及传播的行为,便视为本条规定和处罚的故意造谣传谣行为。

  • 进一步明确故意的犯罪意图,重点打击直接故意犯罪

为了让市民能够从条文表述,分辨出真正属于造谣或传谣的行为,保安当局调整了行文,盼公众能够更容易辨识一个人有着怎样的心态、怎样的行为,以及编造和传播哪些内容,才是我们日常所理解的“造谣生事”。条文明确规定,在大灾大难期间,只有以下两类人会受到处罚:

  1. 存心要造谣生事而故意编造和传播虚假讯息的人(新建议文本第一款);
  2. 已经清楚知道相关讯息是谣言,一旦传播会引起恐慌,但仍进行传播,放任谣言造成社会恐慌的人(新建议文本第三款)。

交立法会第一文本

新建议文本

“一、……基于本人或第三人利益,或其他可对终止或缓解该状态或公众安宁造成扰乱的目的,编造、散布或传述……”

“一、……意图引起公众恐慌,编造并传播……在客观上足以引起公众恐慌的虚假资讯……。

二、……

三、明知第一款所指资讯属虚假且足以引起公众恐慌,但仍予以传播者……”

  • 对不同故意程度的犯罪行为分类处罚

针对上述两类人士的处罚,保安当局这次建议再将传播谣言以造成社会恐慌的人分别处理,其刑罚最高限度较存心造谣生事者减轻三分之一,以徒刑为例作计算,即针对其散布谣言的行为,处以最高十六个月徒刑;实际造成社会恐慌后果的,处以最高两年徒刑。

同时,条文亦建议对参与民防行动却造谣传谣的民防架构成员,无论是存心造谣生事,还是不理后果地散布谣言,其处罚较一般人加重三分之一,体现其知法犯法的严重性(见新建议文本第四款)。

  • 为行为犯处罚范围加入衡量标准

为了在最小范围内处罚故意造谣传谣的行为犯,新建议文本加上有关谣言必须是客观上“足以引起社会恐慌”的衡量标准,这是最大程度保障言论自由的实际需要(见新建议文本第一款及第三款)。

当然,因应谣言行为最终实际造成了社会恐慌的后果,新建议文本维持给予加重处罚,这是考虑到谣言行为及早制止的必要性,以免谣言实际引起公众恐慌,造成不堪设想的后果。

  • 设置阻却罪责条款

保安当局还建议,在条文中第五款增加重申《刑法典》第十六条有关阻却罪责规定的条款,也就是说,有关罪名还会考虑有否其他因素,去衡量和评价散布谣言者的过错,从而可能减轻甚至免除其刑责,确保每宗个案都得到公正和符合情理的处理。

新建议的条文表述,是希望有关罪名能够让公众更好地了解政府的立法目的,以及防治灾难期间谣言行为的负责任态度。

在《民防纲要法》往后的立法进程中,保安当局将继续秉持坦诚开放的态度,持续听取社会各界的意见和建议,冀能最大程度完善法案文本,确保突发公共事件持续期间民防工作的高效开展,更有效维护个人生命财产及公共安全、秩序与安宁,亦绝不损害法律对言论和新闻自由的既有保障。

“突发公共事件下妨害公共安全、秩序与安宁罪”前后文本比较

交立法会第一文本

新建议文本

第二十五条突发公共事件下的妨害公共安全、秩序与安宁罪

一、在宣布进入第六条所指的即时预防或更高级别的状态后,以及在相关状态维持期间,基于本人或第三人利益,或其他可对终止或缓解该状态或公众安宁造成扰乱的目的,编造、散布或传述与突发公共事件的风险、威胁、易损性,以及应对行动等有关的虚假、无依据或别有用意的消息,处最高两年徒刑,或科二百四十日罚金。

二、如上款所指行为存在以下任一情况,处最高三年徒刑:

(一) 实际造成社会恐慌或引致公众不安,或可造成严重的社会恐慌或公众不安;

(二) 引致公共行政当局、私人或第三人的行动受实际束缚、妨碍或限制;

(三) 可使人误信消息源自公共部门或民防架构实体;

(四) 提供资讯的行为人属第十三条规定的民防行动参与者。

第二十五条突发公共事件下的妨害公共安全、秩序与安宁罪

一、在第六条所指的即时预防或更高级别的状态维持期间,意图引起公众恐慌,编造并传播与突发公共事件及其应对行动的内容或情况有关,且在客观上足以引起公众恐慌的虚假资讯,处最高两年徒刑,或科二百四十日罚金。

二、上款所指行为存在以下任一情况,处最高三年徒刑:

(一) 实际造成公众恐慌,妨害公共安全和秩序;

(二) 公共行政当局或民防架构实体的行动受到阻止或限制;

(三) 可使人误信资讯源自公共部门或民防架构实体。

三、明知第一款所指资讯属虚假且足以引起公众恐慌,但仍予以传播者,第一款所指刑罚最高限度减少三分之一。如出现上款所指任一情况,其刑罚最高限度亦减少三分之一。

四、如行为人属第十三条规定的民防行动参与者,上述三款所指刑罚最高限度,分别加重三分之一。

五、《刑法典》第十六条的规定,适用于本条所指事实是否具正当理由阻却罪责的情况。



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