廉政公署完成“关于工商业发展基金向非凡航空发放借贷援助的调查报告”


廉政公署完成“关于工商业发展基金向非凡航空(澳门)有限公司发放借贷援助的调查报告”,未发现有人在过程中故意违反刑事法律规定。但在审批非凡航空借贷申请中,有关部门未严格要求申请文件的完整性及审视申请人的偿还能力,对还款保证的要求及监督也欠缺严谨。廉署认为,负责审批、跟进和监督有关贷款个案的公务员未能做到尽职尽责。

2018年7月,工商基金管理委员会把非凡航空贷款个案的资料移送廉署。随后,廉署就此展开专案调查,分别循刑事、行政违法及纪律责任几个不同角度审视整个贷款援助过程。

报告详细梳理工商基金在2008至2009年向非凡航空发放5次共2.12亿澳门元贷款援助的经过。廉署发现同期受到金融海啸拖累的澳门航空亦曾向特区政府寻求支援。当时,作为股东的特区政府在2009年透过注入资金约2.15亿澳门元给予支持;至于非凡航空,考虑到该私营公司倒闭会对已订票的旅客及澳门旅游市场带来负面影响,特区政府则决定透过工商基金向非凡航空提供免息贷款的财政援助。

工商基金管理委会由5名成员组成,除法规指定的经济局局长及财政局代表外,其余3名成员全部来自经济局。非凡航空每次向工商基金申请贷款援助,均由工商基金管理委员会开会讨论经济局制作的报告书,并由时任经济财政司司长或时任行政长官同意批准。然而,各成员均向廉署表示对航空行业营运及财务运作缺乏专业知识。在审批非凡航空贷款申请时,没有参照其他相适应法规,没有成立包括专业人士在内的评审委员会,也无邀请有助决策的专业人士列席会议。

廉政公署亦发现非凡航空的文件散乱无序,银行交易和会计纪录资料零碎欠完整,会计帐目里只有未经核数师审核的财务报表。非凡航空的主要股东鹰扬航空则以本票作为担保,有权限当局却从无严格审查其偿还能力。此外,亦无对非凡航空的财务状况审查跟进,非凡航空从未履行任何还款协议,还不断请求把贷款延期偿还,期间还曾把借贷援助的款项,部份用作归还予非凡航空个别行政管理机关成员之前以私人名义向该公司作出的贷款,未按跟工商基金签订的援助协议的要求,将有关援助款项直接用于改善企业的经营状况用途,更无依时提交协议中所订明的援助款项具体运用报告,这些违反借贷协议的行为,可能已产生相关民事合同责任。正正是工商基金管理委员会成员这种办事怠忽的态度,对非凡航空的不合作态度似乎完全束手无策,导致行政当局在整个借贷事件中,被置于完全被动的境况。

在报告中,廉署剖析了非凡航空及其股东、行政管理机关成员的行为,以确定是否存在违反刑事法律,包括诈骗、签发空头支票、蓄意破产、非蓄意破产、损害债权、袒护债权人及行贿罪。结果认定,该等人士无为非凡航空制作严谨的财务报表及会计帐目,有可能触犯非蓄意破产罪,但有关罪行告诉权已因期限届满而消灭,而其他行为均未有充足迹象显示满足有关犯罪构成要件。

此外,廉政公署也分析了工商基金管理委员会成员及其他曾参与其中的公务员的行为,现存证据亦未能证实已符合受贿作合规范行为罪、滥用职权罪及渎职罪的法定构成要件。

然而,廉署认为,对于有关当局及人员的行为,在行政违法、行政失当情事,乃至法律完善的层面上,均存在若干值得检讨与深思的问题。

廉署又发现非凡航空从首次借贷申请获批之后,就一直无视工商基金在随后每次申请时作出的多番催促,迟迟不提交经会计师或核数师审核之会计帐目及财务报告,而工商基金却仍一次又一次地接受及继续建议批准向非凡航空提供借贷援助。此外,无论是工商基金抑或其监督实体,均无对作为担保人的鹰扬航空控股的还款能力,作出或督促作出相关审查。对于一间在澳门境外开设的私人公司的财务状况,竟然无人认真过问,就允许其代表以担保人身份在有关本票上签署作保证。显然地,在非凡航空借贷申请的审批过程中,即使在文件搜集、资讯分析及报告质量的要求及监督工作上都严重不足,明显欠缺有效及密切的跟进。

廉署指出,非凡航空不属现行相关法律规定的中小企业,而处理有关贷款个案的相关公务员应清楚知悉此财政援助申请缺乏可直接援引的法律依据,却没有命令就此方向进行法律研究及分析,仅草草以符合《订定工商业发展基金的规章》的宗旨为由,就建议审批。对于作为此笔相当巨额贷款的担保人—鹰扬航空的财务状况分析工作严重欠奉,这正正是当非凡航空被宣告破产后,工商基金无法从担保人处成功获得债务返还的重要关键。相关公务员有欠谨慎、疏漏、怠忽甚至不作为,明显足已构成纪律责任或显出未尽应有的监督责任及义务。

最后,廉署建议及早推动和完善对工商基金援助使用的监察机制的立法规范,尤其必须建立完善的借贷担保机制,明确规定工商基金的巨额贷款应以具有实质偿还能力的资产作担保,严格审查担保人的资产,确保债务人在未能按时还款时能以有关资产偿债,避免耗费资源启动法律程序但最终追讨不果。同时,还必须建立必要的风险预警及控制的机制,确保特区公帑不会因宽松的信用及监管而备受损害。廉署亦寄语澳门特区所有官员及公务员,无论其职务、职位为何,在执行公务时,必须确保公务员的无私义务得以贯彻,以维护官员及公务员不偏私及行为正直的形象。

有关报告已依法呈交行政长官,全文可于廉政公署网页下载。

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