坚持行政主导原则，循序渐进推进政制发展
澳门特别行政区政府政策研究室主任 刘本立 2012年2月29日下午，全国人大常委会通过了《关於澳门特别行政区2013年立法会产生办法和2014年行政长官产生办法有关问题的决定》［以下简称《决定》］。这一《决定》是在充分参考澳门社会各界人士意见和建议，依据《澳门基本法》的有关规定和《全国人民代表大会常务委员会关於〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》的基础上作出的。此前，澳门特区政府已专门就是否需要修改两个"产生办法"问题开展了为期一个月的徵询意见活动，共收到2692份意见书，当中绝大多数认同有必要对两个"产生办法"作出适当修改。 在完成澳门政制发展"五步曲"的前两步后，特区政府正根据全国人大常委会的《决定》，尤其是在遵循和落实全国人大常委会的《决定》第一条的前提下，按照《澳门基本法》的相关规定，及时而稳妥地就两个"产生办法"展开相关的修改程序。无论最终的修改议案如何，我们认为，都应当依据《澳门基本法》规定的原则和精神，结合澳门特区社会实际和需要，有利於保持澳门特别行政区基本政治制度的稳定，有利於行政主导政治体制的有效运作，有利於兼顾澳门社会各阶层各界别的利益，有利於保持澳门的长期繁荣稳定和发展，积极稳妥地推进澳门特区的政制发展。
一、 以行政主导为基础，广泛听取社会各界的意见 按照《澳门基本法》的框架设计，澳门特别行政区实行行政主导的政治体制。这一政治体制的主要特点是行政权力比较大，在澳门特区的政治体制中处於主导地位。行政长官作为澳门特区和特区政府的双重首长，既代表澳门特别行政区，又代表澳门特别行政区政府；既对中央人民政府负责，又对澳门特区负责，因此具有较高的地位和较广泛的权力，在特区的政权机构设置和运作中居於核心地位。同时，行政与立法既互相支持和配合，又互相监督与制约，司法保持独立。澳门的政制发展应在《澳门基本法》确定的行政主导原则基础上，在《澳门基本法》和全国人大常委会《决定》的授权范围内提出。 政制发展事关澳门全体居民，没有全社会的普遍共识，就不会有全社会的自觉参与，政制发展也就可能欠缺社会基础。经过广大市民和社会各界的理性讨论，最终形成的政制发展方案应符合澳门社会实际情况，有利於澳门长远的政治稳定、经济发展和社会和谐。而且，对於本澳政制发展的探讨，亦可加深广大居民对《澳门基本法》的认识，有助《澳门基本法》的宣传和推广。近段时间以来，特区政府接连开展咨询活动，认真听取和高度重视社会各方面的意见，这既是特区政府发扬民主、集思广益的行动体现，也是 "阳光政府，科学决策"施政理念的具体实践。 澳门是一个多元化社会，不同群体、不同阶层的居民有着不同的价值观和政治诉求。现阶段讨论政制发展前景，需要在遵循《澳门基本法》和全国人大常委会《决定》的前提下形成理性的社会共识。对於某些人士关注的"双普选"问题，我们认为，《澳门基本法》第四十七条规定行政长官通过"选举或协商产生"，虽然未排除将来澳门选择普选行政长官的制度，但至於何时普选行政长官，应立足於特定时期澳门的实际情况，再进行是否修改的讨论。现时不能在该法之外设定一个目标，然后提出所谓的"普选时间表"。在立法会选举中，由於《澳门基本法》第六十八条第二款规定 "立法会多数议员由选举产生"，因此，《澳门基本法》已经排除了立法会全体议员由普选产生的办法。现时澳门政制发展的主要目标和当务之急，在於适度扩大民主参与，确保2013年第五届立法会选举和2014年第四任行政长官选举的顺利进行。因此，政制发展的合理发展取向，应是有助於澳门特区的社会稳定和经济发展，有利於澳门居民循序渐进地扩大行使民主权利。 对此，特区政府可以进一步发挥行政主导的作用，积极推动社会各界和广大市民在谘询期充分发表意见；在听取各种意见并综合主流意见的基础上，向立法会提出修改法案，立法会全体议员三分之二多数通过后，经行政长官同意，报全国人大常委会批准或备案。与此同时，还应修改完善澳门特区《行政长官选举法》、《立法会选举法》等相关法律，有序而又平稳地推进特区政治体制的发展。
二、 维护民主价值，注重均衡参与 无论何种政制发展模式，都只能在特定的国家或地区衡量其施行的效果，政制发展同样也应结合澳门特区现阶段的社会政治形态进行筹划。以下，可以从三个方面对澳门现阶段的社会政治形态进行概括： 第一，澳门作为微型的经济社会，爱国爱澳社团长期发挥着社会稳定的功能，社团一直是政府和市民的中介者和协调者。自回归以来，社团的总体数量以及不同界别内的社团数量均在逐步增加，澳门作为社团社会的特点并无改变，不同行业的界别划分仍有实际意义。现今澳门特区近5000个社团分别代表着社会不同的阶层和行业，根据《立法会选举法》和《行政长官选举法》，社团分布於工商金融界、劳工界、专业界、社会服务界、文化界、教育界和体育界。对此，坊间有意见认为，青年承担着未来建设澳门、管理澳门的重要责任，未来可增加立法会议席和扩大选委会规模，在制度上为优秀青年人才创造政治参与平台。然而，目前的选委会各界别和立法会间接选举的选举组别分类标准主要系行业领域，若加入以年龄为分类标准的组别，难免有混乱标准和重叠设置之嫌。因此，各界别和各选举组别尚不宜为此作特定修改。其实，各相关界别均可适当地吸纳后起之秀，各自做好接班人的培育工作。 第二，考虑到澳门作为一个多元社会，如果单纯通过直接选举，将难以使澳门各群体、各阶层享有比较均等的政治参与和利益表达机会。因此，透过间接选举，有利於促进澳门社会各群体、各阶层在政治生活中的均衡参与。《澳门基本法》第68条规定立法会多数议员由选举产生，第50条(7)项规定行使委任部份立法会议员的职权。所以，应该继续维持直选、间选及委任立法议员结构不变，直接选举和间接选举的议员可进行适当增加，委任议员数量保持不变。 第三，澳门回归以来，社会结构和民主意识出现了一些新的变化，有必要在维持行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选出、中央人民政府任命的基本制度前提下，提供更多的政治参与机会，扩大行政长官选委会的社会代表性，以紧跟澳门民主政治"与时俱进"的时代脉搏。基於循序渐进、均衡参与的原则，立法会议员数量和行政长官选举委员会委员数量可适度增加，而新增委员名额的分配仍须体现社会各界均衡参与的精神。
三、 充分认识政制发展的重要性，妥善处理好与经济发展的关系 当前，澳门经济面临良好的机遇，在《粤澳合作框架协议》顺利签署后，中央又批覆了开发横琴的创新政策，为粤澳社会经济的可持续发展，为共建粤港澳优质生活圈，为澳门特区打造世界旅游休闲中心、加快经济适度多元化步伐，创造了更有利的条件。特区政府应该始终把经济发展作为主要的施政内容，把握好机遇，促进经济稳步向前发展，并切实有效地继续改善民生。特别是此次全国人大常委会的《决定》，已为澳门特区政制发展提供清晰稳固的基础，将有助特区政府进一步妥善处理好政制发展与发展经济、改善民生的关系。同时，通过广泛和深入的探讨，相信澳门社会各界在充分认识政制发展重要性的基础上，能够不断提升自身的公民意识，逐步共同营造出安定、平和的政治环境和社会环境，从而为将澳门建设成为世界旅游休闲中心和促进经济适度多元提供更为有利的条件。
