廉政公署公布《关于青洲坊大厦防火卷闸的调查报告》


廉政公署公布《关于青洲坊大厦防火卷闸的调查报告》,未发现有证据显示任何部门或机关,在更换青洲坊大厦防火卷闸的后加工程中存在不法行为,亦未发现工程判给在程序上违反合法性原则,且造价亦符合当时市场价格,未见明显行政违法或行政不当状况。但廉署质疑更换防火卷闸的必要性,认为未见相关部门或机关致力循其他途径寻求解决办法,最终浪费总值澳门币四百多万元刚完成安装的防火卷闸。廉署又批评,事件突显公共部门之间的协调与合作问题,当中房屋局没有严格履行《经屋法》所赋予的统筹协调的角色;工务局、消防局从头至尾没有将彼等对防火卷闸的耐火级别标准,与建设办或房屋局沟通;工务局、消防局亦没有向建设办指出可以替代方案满足有关防火安全的法律要求,使青洲坊大厦建筑工程彷佛在散沙一盘的状态下,经历了审批、施工、补救的各个阶段。相关部门或机关对自身权限的法律认知不足,以及部门之间各自为政,缺乏沟通而导致信息孤岛的情况,值得有关部门及整个特区政府重视。

2018年底至2019年初,属经济房屋的青洲坊大厦,因地库停车场及裙楼部份防火卷闸不符合要求未能通过验收。经跨部门会议后,最后决定更换100道防火卷闸,工程金额澳门币一千二百余万元。由于事件引起社会普遍关注,质疑当中涉及不法行为,廉署十分关切。且陆续收到市民及不同团体的投诉及反映,故先后开立专案及全面调查卷宗,对事件展开深入调查。期间,向房屋局、土地工务运输局、建设发展办、消防局及私人实体索取大量文件资料,并听取有关领导主管及工作人员陈述,审查及研判事件中是否存在不法行为、行政违法或行政失当。

廉署指出, 根据《防火安全规章》的规定,楼宇建筑工程所使用的防火卷闸应同时具备隔火性及隔热性。但在青洲坊大厦建筑工程计划的审批阶段,以及在有关防火卷闸的材料报批表等文件中,未能看见建设办或消防局对拟使用的防火卷闸提出任何反对意见。在兴建过程中,消防局亦从未在所制作的消防意见书中明确就隔热性能的问题作任何表态。消防局及工务局是在已获批准使用的防火卷闸全部完成安装工序,工程已宣告竣工的阶段才提出有关问题。

廉署调查发现,工务局及消防局至少在2017年2月已达成共识,防火卷闸的隔热性要求可透过替代方案满足,只要在人员逃生及阻止火势蔓延的条件不低于原来要求即可。但两局在提出青洲坊大厦防火卷闸的问题后,除要求建设办换闸外,并没有给予其他解决方案。廉署认为,建设办为了使青洲坊大厦的建筑工程符合《防火安全规章》的规定而更换防火卷闸,这决定符合合法性原则。但工务局及消防局在实务上容许业界采取替代方案,却硬性要求建设办换闸,此决定的合理性无可避免地令人存疑。

至于将更换防火卷闸的工程直接判给原承建商,廉署认为因青洲坊大厦竣工后未能整体验收,将防火卷闸更换工程视作建筑工程的补充或后加工程,并无不妥。且原承建商未完全离场,在掌握该大厦建筑图则及原有防火卷闸的安装上具有优势,可使问题更迅速地妥善处理。另外,廉署自行作出市场调查,澳门市面上兼具隔火及隔热性的双轨及单轨式电动防火卷闸,每平方米价格为澳门币5,000元至8,000元不等。对比承建商所报价格,未发现存在明显偏离市场价格的情况。廉署未发现建设办在此后加工程的判给程序上存在违法事宜,亦未见存在其他行政违法或失当之处。

但廉署认为,房屋局与建设办不清楚各自在经屋建造事宜上的职能。《经屋法》赋予房屋局具有整体监督和统筹建造经屋的职权,从以往一个用家或用家代表的身份,转变成一个推动经屋建造者的身份。但在青洲坊大厦整个兴建过程中,无论是房屋局或负责监察具体工程执行工作的建设办,都没有主动作出相互配合的行为或措施。两局人员仅将房屋局当作用家般对待,实质上由建设办全权包办工程监察、监督与统筹协调的工作。

廉署调查发现,在2017年4月之前,本澳所有建筑物的防火闸或防火门物料,都只保障具隔火性,隔热性无被强制要求。这是因为消防局考虑到热能透过闸门而引发起火的概率很低,且工务局亦比较过香港、英国和葡萄牙的法规,一般容许只具隔火而不具隔热性的防火闸或防火门,但不妨碍本澳可采用较严格的标准。2016年年底,工务局城市建设厅一改过往验收条件,要求某私人工程所有人提交防火卷闸具备隔热性的证明,否则验收不获通过。后与消防局代表于2017年2月会议商讨后达成共识,可透过指引让业界提出替代方案,在确保人员逃生及防止火势蔓延的条件不低于原来要求下,通过验收。但城市建设厅迟迟没作出具体指引,以落实有关共识,甚至没有通知同属工务局的公共建筑厅,统一全局做法,致使部分公共工程未有同步落实防火卷闸的耐火等级标准。此外,工务局也从未通知建设办等外部部门,最终导致青洲坊大厦防火卷闸问题的出现。

廉署又指出,根据法律,在经屋兴建过程中,必须取得消防局的意见或监察报告,包括当中的防火卷闸的耐火检测。但消防局一直认为所作意见书不具约束力,有关落实执行防火卷闸耐火等级规定,应属工务局的权限,消防局只是配合执行,故从来不会在意见书或监察报告中明确表达意见。在2018年4月,消防局在回覆建设办关于青洲坊大厦防火卷闸物料耐火检测报告的意见书,以及10月在查验该大厦群楼社会设施所作的监察报告中,对物料耐火等级的意见,只分别写上:“应咨询工务局意见”及“须听取权限部门意见”。廉署经调查确认,工务局人员按其惯常理解,视之为“有关防火卷闸不具隔热性能”,并于2018年11月7日与消防局、房屋局及建设办代表进行的会议上,指大厦防火卷闸因不具隔热性而无法通过验收,要求建设办更换所有防火卷闸。但差不多同期开展验楼程序的另一个经屋项目快盈大厦,虽然同样使用了不兼具隔热性能的防火卷闸,消防局却以没有收到建设办附寄的防火卷闸耐火检测资料为由,按照惯常做法不作审查,亦无在监察报告中写上“须听取权限部门意见"的表述。工务局城市建设厅即理解到,消防局无意在快盈大厦的验楼程序中就防火卷闸的隔热性能提出质疑,并随即向该经屋发出使用准照。

廉署认为,对《防火安全规章》的条文理解,尤其是有关防火卷闸是否存有与法例不符的问题,消防局理所当然地具有权威性。虽然现行法例未明文规定消防局所给予的意见具法定约束力,但按该规章第7条第7款规定,对于工务局发出准照决定所依据的消防安全意见,可根据一般法律规定提起诉愿,可见并非完全没有任何约束力或对外效力。此外,《防火安全规章》实际上并无强制要求停车场必须划分隔火间隔及安装防火卷闸,全靠相关工务及消防部门之间的共识作出更严谨的要求。既然权限部门决意以更严格标准保障市民的人身及财产安全,就有关问题达成的共识,应与各相关部门全面沟通、信息共享,以避免部门之间因缺乏沟通造成信息孤岛的情况,也不会导致青洲坊建筑工程到最后验楼收则阶段,才被提出防火卷闸抗火效能问题的情况。

在报告最后部分,廉署对特区政府早将《楼宇及场地防火安全的法律制度》列入二○二○年财政年度的法律提案项目感到欣慰,当中包括重新划定工务局及消防局的权限范围,赋予消防局在防火安全方面的监管权和处罚权等。此外,廉署建议各部门至少是主管级人员,重视对自身部门或机关法律规范的认识,甚至可考虑进行内部普法培训工作。另外,为贯彻《防火安全规章》保障市民人身与财产安全的原则与精神,消防局应认清自身的专业权威,严格把关,全面审查建筑工程中的消防安全事宜,以清晰准确的表述向相关部门提供消防安全的意见。而工务局应将工程建造的执法准则或改变处理方式的信息,及时通知业界或各相关部门,提升执法的透明度及确保执法的一致性。至于防火卷闸耐火等级的处理方法,工务局及消防局在达成共识后应对内对外予以公开,加强对各辖下附属单位的联系,定期与业界及其他参与工程建造的部门或机关进行信息互动。最后,廉署期望特区政府透过本案所反映的现象从中汲取经验,以新法的审议作为契机,重新正视及培养各部门的协调合作。各部门积极沟通联系,不再囿于自身权限及工作事务范围,应具备无私的态度及有全局通盘考虑的意识,共同妥善处理公共事务,切实维护公共利益。

报告已呈交行政长官参阅。报告全文可于廉政公署网页下载。



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