釐清謠言定義 嚴密民防立法

《民防綱要法》法案建議增設制裁大災大難期間故意造謠傳謠行為的罪名(法案第二十五條“突發公共事件下妨害公共安全、秩序與安寧罪”),對於有效預防和制止大災大難期間謠言對公眾的危害十分重要。考慮到有市民和個別團體對有關謠言的表述,特別是對於何謂謠言及謠言在什麼情況下才構成犯罪等存在不同的理解和疑慮,保安當局經對有關條文進行更深入的研究,並持續聽取社會各界的意見和建議,同時參考國際上對謠言的立法慣例後,對有關罪名的條文表述(詳見附表)作進一步優化,並已向立法會相關委員會提出冀以新的條文表述取代法案原來文本有關表述,以進行細則性討論。以下保安當局將就有關條文的新舊表述進行比較,以便向公眾簡介罪名的特點及政府嚴密民防立法的態度。

  • 僅限特民防狀態適用

無論條文表述如何變化,有關罪名始終只會適用於“即時預防或更高級別的狀態”,也就是民防架構啟動之時,因此不能以平時作出的謠言行為入此罪,這與國際上對謠言不分時候恆常規範及懲處的處理要嚴格得多。

就以市民最常經歷的颱風為例,當懸掛八號風球時,有人散佈足以引起公眾恐慌的謠言,便很有可能觸犯了“突發公共事件下妨害公共安全、秩序與安寧罪”,而在改發三號風球且民防架構停止運作後,即使有人造謠生事,亦不能以有關罪名將其緝拿歸案。

  • 嚴密設定謠言定義

為了讓市民更好地瞭解有關罪名,以免對謠言的法律描述,特別是對原先條文中使用例如“易損性”、“無依據”或“別有用意”等來自現行《刑法典》和民防法令的法律用語或專業術語存在不同的理解,保安當局建議將條文規定謠言的部分重新表述,強調謠言就是內容與突發公共事件或民防行動有關的險情、災情、疫情、警情,並且按照一般人的理解,客觀上便能斷定有關資訊是足以引起社會恐慌的虛假消息。

舉例說,在突發公共事件下,有人造謠指不久將來氣象局將發出暴雨警告,一般來說發出暴雨警告的訊息根本不足以引起公眾恐慌,但如果有人謠傳鄰近地區在本澳黑色風暴潮信號生效期間洩洪,至少對居住在低窪地區的居民來說,有關虛假資訊便足以引起公眾恐慌。

交立法會第一文本

新建議文本

“一、……與突發公共事件的風險、威脅、易損性,以及應對行動等有關的虛假、無依據或別有用意的消息……”

“一、……與突發公共事件及其應對行動的內容和情況有關,且在客觀上足以引起公眾恐慌的虛假資訊……”

而在具體操作方面,當有關訊息例如經官方澄清屬虛假訊息後、有關人員繼續編造及傳播的行為,便視為本條規定和處罰的故意造謠傳謠行為。

  • 進一步明確故意的犯罪意圖,重點打擊直接故意犯罪

為了讓市民能夠從條文表述,分辨出真正屬於造謠或傳謠的行為,保安當局調整了行文,盼公眾能夠更容易辨識一個人有着怎樣的心態、怎樣的行為,以及編造和傳播哪些內容,才是我們日常所理解的“造謠生事”。條文明確規定,在大災大難期間,只有以下兩類人會受到處罰:

  1. 存心要造謠生事而故意編造和傳播虛假訊息的人(新建議文本第一款);
  2. 已經清楚知道相關訊息是謠言,一旦傳播會引起恐慌,但仍進行傳播,放任謠言造成社會恐慌的人(新建議文本第三款)。

交立法會第一文本

新建議文本

“一、……基於本人或第三人利益,或其他可對終止或緩解該狀態或公眾安寧造成擾亂的目的,編造、散佈或傳述……”

“一、……意圖引起公眾恐慌,編造並傳播……在客觀上足以引起公眾恐慌的虛假資訊……。

二、……

三、明知第一款所指資訊屬虛假且足以引起公眾恐慌,但仍予以傳播者……”

  • 對不同故意程度的犯罪行為分類處罰

針對上述兩類人士的處罰,保安當局這次建議再將傳播謠言以造成社會恐慌的人分別處理,其刑罰最高限度較存心造謠生事者減輕三分之一,以徒刑為例作計算,即針對其散佈謠言的行為,處以最高十六個月徒刑;實際造成社會恐慌後果的,處以最高兩年徒刑。

同時,條文亦建議對參與民防行動卻造謠傳謠的民防架構成員,無論是存心造謠生事,還是不理後果地散佈謠言,其處罰較一般人加重三分之一,體現其知法犯法的嚴重性(見新建議文本第四款)。

  • 為行為犯處罰範圍加入衡量標準

為了在最小範圍內處罰故意造謠傳謠的行為犯,新建議文本加上有關謠言必須是客觀上“足以引起社會恐慌”的衡量標準,這是最大程度保障言論自由的實際需要(見新建議文本第一款及第三款)。

當然,因應謠言行為最終實際造成了社會恐慌的後果,新建議文本維持給予加重處罰,這是考慮到謠言行為及早制止的必要性,以免謠言實際引起公眾恐慌,造成不堪設想的後果。

  • 設置阻卻罪責條款

保安當局還建議,在條文中第五款增加重申《刑法典》第十六條有關阻卻罪責規定的條款,也就是說,有關罪名還會考慮有否其他因素,去衡量和評價散佈謠言者的過錯,從而可能減輕甚至免除其刑責,確保每宗個案都得到公正和符合情理的處理。

新建議的條文表述,是希望有關罪名能夠讓公眾更好地瞭解政府的立法目的,以及防治災難期間謠言行為的負責任態度。

在《民防綱要法》往後的立法進程中,保安當局將繼續秉持坦誠開放的態度,持續聽取社會各界的意見和建議,冀能最大程度完善法案文本,確保突發公共事件持續期間民防工作的高效開展,更有效維護個人生命財產及公共安全、秩序與安寧,亦絕不損害法律對言論和新聞自由的既有保障。

“突發公共事件下妨害公共安全、秩序與安寧罪”前後文本比較

交立法會第一文本

新建議文本

第二十五條突發公共事件下的妨害公共安全、秩序與安寧罪

一、在宣佈進入第六條所指的即時預防或更高級別的狀態後,以及在相關狀態維持期間,基於本人或第三人利益,或其他可對終止或緩解該狀態或公眾安寧造成擾亂的目的,編造、散佈或傳述與突發公共事件的風險、威脅、易損性,以及應對行動等有關的虛假、無依據或別有用意的消息,處最高兩年徒刑,或科二百四十日罰金。

二、如上款所指行為存在以下任一情況,處最高三年徒刑:

(一) 實際造成社會恐慌或引致公眾不安,或可造成嚴重的社會恐慌或公眾不安;

(二) 引致公共行政當局、私人或第三人的行動受實際束縛、妨礙或限制;

(三) 可使人誤信消息源自公共部門或民防架構實體;

(四) 提供資訊的行為人屬第十三條規定的民防行動參與者。

第二十五條突發公共事件下的妨害公共安全、秩序與安寧罪

一、在第六條所指的即時預防或更高級別的狀態維持期間,意圖引起公眾恐慌,編造並傳播與突發公共事件及其應對行動的內容或情況有關,且在客觀上足以引起公眾恐慌的虛假資訊,處最高兩年徒刑,或科二百四十日罰金。

二、上款所指行為存在以下任一情況,處最高三年徒刑:

(一) 實際造成公眾恐慌,妨害公共安全和秩序;

(二) 公共行政當局或民防架構實體的行動受到阻止或限制;

(三) 可使人誤信資訊源自公共部門或民防架構實體。

三、明知第一款所指資訊屬虛假且足以引起公眾恐慌,但仍予以傳播者,第一款所指刑罰最高限度減少三分之一。如出現上款所指任一情況,其刑罰最高限度亦減少三分之一。

四、如行為人屬第十三條規定的民防行動參與者,上述三款所指刑罰最高限度,分別加重三分之一。

五、《刑法典》第十六條的規定,適用於本條所指事實是否具正當理由阻卻罪責的情況。



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